Mediation im öffentlichen Bereich

Mediation und Praxis
Mediation im öffentlichen Bereich

von Dr. Markus Troja

Öffentlicher Park © Jana Krug

Das große Umweltmediationsverfahren am Flughafen Wien, das Mediationsverfahren »Zukunft Landwehrkanal«, die preisgekrönte Mediation um einen Spielplatz am BodenseeMediation im öffentlichen Bereich wird immer öfter in Anspruch genommen. Welche politische Dimension steckt dahinter? Was sind die Besonderheiten, wie läuft solch eine Mediation ab?

 

 

1. Konflikte im öffentlichen Bereich und die politische Dimension von Mediation

Bei der Mediation im öffentlichen Bereich ging es unter dem Titel Umweltmediation in den 1980er und 1990er Jahren vorwiegend um Konflikte, die mit einem Fokus auf ökologische Auswirkungen der Konfliktgegenstände betrachtet wurden. Dazu zählten und zählen beispielsweise Standortkonflikte bei Abfallentsorgungsanlagen, Verkehrsinfrastrukturprojekte, Nutzungskonflikte zwischen Naturschutz, Landwirtschaft und Siedlungs- und Gewerbeentwicklung. Später hat sich das Mediationsfeld erweitert. Das Verfahren kommt bei Auseinandersetzungen um Gewerbe- und Industrieansiedlungen, Windparks, Biogasanlagen, Stromtrassen usw. zum Einsatz. Dabei spielen Umweltaspekte genauso eine Rolle wie wirtschaftliche und soziale Auswirkungen. Außerdem umfasst die Mediation im öffentlichen Bereich auch andere Bau- und Planungskonflikte, bei denen der Umweltaspekt mitunter keine große Rolle spielt, z.B. Stadtentwicklungsprojekte, die Gestaltung von Plätzen sowie andere Projekte der kommunalen Bauplanung (1). Auch Einrichtungen in den Bereichen Medizin (z.B. Standortsuche für forensische Kliniken), Bildung, Kultur und Erholung sind Gegenstand von Konflikten im öffentlichen Raum.

In dicht besiedelten Gebieten ist es eine große Herausforderung, bei diesen Projekten kompetente Lösungen zu entwickeln und die erforderliche Akzeptanz zu erreichen. In den angesprochenen Bereichen regt sich fast bei jedem größeren geplanten Projekt massiver Widerstand. Dabei stehen sich zumeist Investoren und Vorhabenträger, einzelne Anwohner, Bürgerinitiativen, Politik, Verwaltung und Interessenverbände als Konfliktparteien gegenüber. Diese Konflikte äußern sich innerhalb von Planungs- und Genehmigungsverfahren in zahlreichen Einwendungen während der Anhörungsphase und heftigen Auseinandersetzungen in den Erörterungsterminen. Begleitet werden die förmlichen Verfahren von öffentlichem Protest. Wird die Genehmigung nach Abschluss der vorgeschriebenen Öffentlichkeitsbeteiligung gegen den Widerstand zahlreicher Interessen durchgesetzt, klagen die Betroffenen nicht selten in eigener Sache oder stellvertretend mit der Unterstützung von Verbänden vor den Verwaltungsgerichten. Betroffene Bürger und Vertreter allgemeiner, z.B. ökologischer Interessen sehen dann in Klagen auf der Grundlage von Verfahrens- oder Formfehlern die einzige Möglichkeit, eine Berücksichtigung ihrer Interessen zu erreichen. Spektakuläre Beispiele wie die Auseinandersetzungen um das Bahnhofsprojekt Stuttgart 21 oder Flughafenplanungen in Berlin, Frankfurt und Wien haben die Diskussion dieses Themas enorm befördert. Mitunter zeigt sich, dass auch rechtlich abgesicherte Planungen politisch nicht durchsetzbar sind, wenn Konflikte nicht offener angegangen und mehr Informations- und Beteiligungsmöglichkeiten geschaffen werden.

Der Widerstand wird in der Regel damit erklärt, dass es sich um NIMBY-Konflikte handele (2). NIMBY ist ein Akronym für Not In My BackYard, im deutschsprachigen Raum auch als St. Floriansprinzip bekannt (»Heiliger Sankt Florian, verschon mein Haus, zünd' andere an!«). Es bezieht sich auf Projekte, die aus Sicht eines Investors oder auch gesamtgesellschaftlich notwendig oder gewollt sind, wegen ihrer lokalen Auswirkungen am jeweiligen Standort aber abgelehnt werden. Diese lokalen »Kosten« äußern sich beispielsweise in der Sorge um die eigene Gesundheit, die Angst vor materiellen Schäden, etwa durch sinkende Grundstückspreise, sowie das wahrgenommene Risiko von Unfällen.

Der NIMBY-Konflikt als Erklärung kann aber auch zu kurz greifen (3). Neben den Verteilungsfolgen, die ökonomisch ausgleichbar wären, sind stets weitere Konfliktfaktoren relevant, die mit Vorstellungen von Kompetenz, Fairness und Gerechtigkeit zu tun haben. Das äußert sich in der Kritik an der Informations- und Kommunikationspolitik und vor allem an zu geringen Mitwirkungsmöglichkeiten. Im Rahmen von Mediationsverfahren erhöhen sich für alle Beteiligten die Transparenz, der Informationsstand und die Möglichkeit direkter Mitsprache, zumindest in Form von Auseinandersetzungen mit den Entscheidungsträgern. Daher kann der Einbau von Mediation als Baustein in Beteiligungsprozessen (4) auch die inhaltliche Qualität und politische Legitimation von Entscheidungen verbessern.

2. Besonderheiten der Mediation im öffentlichen Bereich – was müssen die Mediatoren wissen und können?

In den genannten Konflikten kommen die unterschiedlichsten Partizipations- und Kommunikationsansätze zum Einsatz.

Vielparteienkonflikte

Mediation im öffentlichen Bereich findet in der Regel mit zahlreichen Konfliktparteien statt. Die Gruppengröße liegt oft zwischen 15 und über 30 Personen. Hinzu kommt, dass es sich um sehr heterogene Gruppen handelt, in denen direkte Diskussionen zwischen Fachexperten und Laien, Menschen in ihren beruflichen Rollen und Privatpersonen stattfinden. Mediatoren brauchen daher methodische Kompetenzen für die Moderation größerer, heterogener Gruppen (5).

Delegiertenproblematik

Die Personen in der Mediation repräsentieren oft größere Interessengruppen. Der Mediationsprozess muss so gestaltet werden, dass die ausgewählten Teilnehmer ein hinreichend starkes Verhandlungsmandat haben, tatsächlich die Gruppeninteressen und nicht (vor allem) die eigenen persönlichen Interessen einbringen und dass sie sich mit ihren Gruppen oder von ihnen vertretenen Organisationen rückkoppeln können und müssen (6).

Ankopplungsfähigkeit an Entscheidungsroutinen in Politik und Verwaltung

Mediatoren sorgen für ein konstruktives Gesprächsklima und unterstützen die Beteiligten dabei, ihre Interessen deutlich zu machen, so dass Verständnis und gegenseitige Anerkennung entsteht. Die Mediatoren sind keine (!) Schlichter oder Schiedsrichter, die ein eigenes Lösungspaket entwickeln und vorlegen (7). Sie sind auch keine Fachplaner oder Berater. Die Verantwortung für die Inhalte der Mediation und die Lösung des Konfliktes liegt allein bei den beteiligten Parteien. Dennoch: Die Autonomie der Beteiligten ist nicht in der Form gegeben wie bei Privatpersonen in der Familienmediation, bei Gesellschafterkonflikten oder der Mediation zwischen Unternehmen. Die Beteiligten haben in der Regel nicht selbst die letzte Entscheidungskompetenz, sondern können Entscheidungen vorbereiten und beeinflussen, die dann von politischen Gremien oder Behörden getroffen werden. Das Verfahren dient einer besseren Entscheidungsvorbereitung. Indem die Sichtweisen und Interessen, aber auch der lokale Sachverstand aller Beteiligten frühzeitig und in direktem Dialog in die Planungen einfließen, besteht die Chance auf a) bessere Lösungen und b) mehr Akzeptanz für die spätere Entscheidung.

Interdisziplinäre fachliche Komplexität

Die Klärung der Konflikte ist in der Regel mit vielen fachlichen, z.B. technischen, planerischen, wirtschaftlichen, biologischen, sozialen und rechtlichen Fragen verbunden, in denen sich die Mediatoren zumindest soweit auskennen müssen, dass sie Diskussionen strukturieren und wichtige Fragen stellen können. Daher ist aus meiner Sicht ein inhaltliches/politisches Interesse der Mediatoren an dem Themenfeld wichtig und auch eine gewisse Spezialisierung auf bestimmte Themenfelder. Zudem spielt die Integration von Gutachten in der Mediation oft eine wichtige Rolle (8).

Einfluss von Politik und Öffentlichkeit

Die Mediation in diesem Feld strebt die Regelung von Konflikten im öffentlichen Raum an, d.h. Politik und Verwaltung und die dort üblichen Gremien und Verfahren spielen ebenso eine Rolle wie die breitere und nicht direkt am Verfahren beteiligte Öffentlichkeit. Mediatoren müssen daher auch die politische Dimension und die Logik dieses Systems bei ihrer Arbeit berücksichtigen. Darüber hinaus haben sie in der Regel die Aufgabe, das Zusammenspiel zwischen der internen Arbeit am Mediationstisch und der Einbeziehung der breiteren Öffentlichkeit zu organisieren, z.B. durch Pressearbeit, Veranstaltungen für die interessierte Öffentlichkeit, begleitende Öffentlichkeitsarbeit über das Internet usw.

3. Wer beauftragt die Mediatoren und wie kommt man an Mediationsaufträge?

Interessant ist zunächst ein Blick darauf, wer als Mediator in diesem Feld tätig ist. Im Zuge einer empirischen Studie wurden vor einigen Jahren Informationen dazu erhoben (9). Im Gegensatz zu anderen Mediationsfeldern sind Juristen und Psychologen unter den Mediationspraktikern im öffentlichen Bereich vergleichsweise wenig vertreten. Der Schwerpunkt liegt bei Sozialwissenschaftlern, Ökonomen und Planern.

Die meisten Verfahren im öffentlichen Bereich werden von der öffentlichen Hand beauftragt und auch bezahlt. Zahlender Auftraggeber kann eine kommunale Behörde im Auftrag des Stadt- oder Gemeinderates sein, die Kreisverwaltung, ein Landes- oder auch Bundesministerium, je nachdem, um was für einen Konflikt es sich handelt (10). Die größeren Mediationsverfahren werden bis zu bestimmten finanziellen Grenzen freihändig vergeben, d.h. der Auftraggeber fordert Mediationsbüros, die er für geeignet hält, gezielt auf, ein Angebot abzugeben, um auf dieser Grundlage zu entscheiden. Insbesondere auf regionaler Ebene, auf Landes- oder Bundesebene werden Mediationsverfahren auch öffentlich ausgeschrieben. Der Auftraggeber formuliert eine Leistungsbeschreibung, in dem die Konfliktlage grob geschildert und das ausgeschriebene Mediationsverfahren skizziert wird. Dann steht es jedem Mediationsbüro frei, sich mit einem Angebot zu bewerben.

Allein die Teilnahme und Erstellung eines Angebotes ist mit Aufwand, inhaltlicher und bürokratischer Vorarbeit verbunden.

4. Eine Aufgabe für sich: Vorbereitung und Konfliktanalyse im öffentlichen Bereich

Der Ablauf der Mediation innerhalb der Durchführungsphase ist also sehr fallspezifisch, orientiert sich aber an den bekannten Phasen eines Mediationsverfahrens (11) – mit dem Unterschied, dass die Aufarbeitung und Vermittlung von Informationsgrundlagen, Gutachten etc. oft eine wichtige Rolle spielt und dass die Größe der Gruppen methodisch aufgefangen werden muss, u.a. durch die Arbeit mit Arbeitskreisen, Kleingruppen usw. Wesentliche Unterschiede zu anderen Mediationsfeldern bestehen aber in der Vorbereitungsphase beim Einarbeiten in das Thema sowie der Konfliktanalyse in Vorgesprächen.

Zu Beginn der gemeinsamen Mediationssitzungen werden anschließend die Voraussetzungen für ein konstruktives Gesprächsklima geschaffen. Die Beteiligten am Mediationsverfahren vereinbaren dazu (zum Beispiel im Rahmen einer Geschäftsordnung oder Arbeitsvereinbarung) die Ziele, den Stellenwert der Ergebnisse und die Zusammensetzung des Mediationsverfahrens sowie Spielregeln zum Umgang miteinander und zur Art und Weise der Information und Beteiligung der Öffentlichkeit.

5. Verfahrensstruktur und Durchführungsphase

Die Grundstruktur von Mediationsverfahren im öffentlichen Bereich ist in der weiteren Durchführung oft sehr ähnlich. Nach den Vorgesprächen und der Konfliktanalyse sowie der Klärung der Rahmenbedingungen und Regeln für die Mediation folgt die Hauptphase. Dort gibt es oft ein zentrales Gremium in der Art eines Runden Tisches, an dem Delegierte der Interessengruppen u.a. teilnehmen und an dem die wesentlichen Entscheidungen getroffen werden. Daneben gibt es - abhängig von der Anzahl der Teilnehmer und der Komplexität des Gegenstandes - evtl. Arbeitsgruppen bzw. kleinere Gremien, in die ein Teil der inhaltlichen Arbeit ausgelagert wird. Zusätzlich finden evtl. einmalige Workshops oder öffentliche Veranstaltungen statt, um eine breitere Öffentlichkeit einzubeziehen oder um bestimmte Sachfragen in einem besonderen Rahmen zu behandeln.

Neben der genannten strukturellen Übereinstimmung zeichnen sich die Mediationsverfahren durch ein sehr individuelles, den jeweiligen Gegebenheiten und Problemstellungen angepasstes Design aus. Zum Teil gibt es begleitende Workshops, z.B. mit Planern, Zukunftswerkstätten u.ä. Auch die von Mediatoren organisierten »öffentlichen Veranstaltungen« machen diesen individuellen Charakter der Verfahren deutlich: Es gibt Themenabende mit Vertretern der Verwaltung, Stadtteilspaziergänge, Quartiersfeste, Ausstellungen mit Videopräsentation und Pressekonferenz und vielfältige Auftakt- und Abschlussveranstaltungen. Gelegentlich wird die Möglichkeit genutzt, das zentrale Gremium durch einen »Innenkreis« und einen »Außenkreis« zu strukturieren. Die stimmberechtigten Teilnehmer diskutieren dabei im inneren Kreis; weitere Teilnehmer im äußeren Kreis (z.B. Experten aus Wissenschaft und Verwaltung), haben die Möglichkeit, das Geschehen zu verfolgen und als Informationsgeber am Verfahren teilzunehmen. Insbesondere Vertretern aus Politik und Verwaltung wird so ermöglicht, den Geist und die Dynamik der Verfahren zu erleben und die Lernprozesse mit zu vollziehen, ohne sich dem Vorwurf einer unzulässigen Vorab-Bindung auszusetzen. Bei größeren Verfahren gibt es des Öfteren noch eine weitere Art von Gremien, die als »Steuerungsgruppen« oder »Lenkungskreise« bezeichnet wird. In diese Gremien werden – je nach Verfahren verschiedene – Steuerungsfunktionen ausgelagert. All diese Eigenarten sind nicht die Ausnahme, sondern die Regel. Es zeigt sich, dass die Verfahren über eine gemeinsame Grundstruktur verfügen, zugleich aber eine hohe problembezogene Anpassungsfähigkeit aufweisen.

Dr. Markus Troja

 

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